《国家综合立体交通网规划纲要》（下称《规划纲要》）日前印发。这是第一个以党中央、国务院文件发布的交通运输规划纲要，第一个关于我国现代综合立体交通网中长期发展的规划，与《交通强国建设纲要》共同构成了加快建设交通强国的顶层设计。

“《规划纲要》提出的数字化、网络化、智能化、绿色化，主骨架、枢纽系统、各种运输方式统筹融合发展、多主体参与的应急保障等等，背后都蕴含着巨大的商业机会，对于相关行业和产业发展十分有利，也会给老百姓的生活带来巨大变化和影响。”一位交通运输领域的专家说。

据《规划纲要》读本编写组和交通运输部综合规划司有关官员介绍，“在刘鹤副总理任组长的交通强国建设纲要起草组领导下”，交通运输部会同国家发改委、科学技术部、工业和信息化部、公安部、财政部、生态环境部等20个单位，汇集了铁路、公路、水运、民航、管道、邮政等部门和单位的20余名院士、上千名专家和工作人员，共同参与了《规划纲要》的起草。

目标背后的需求

梳理这份1.1万字的《规划纲要》，主要目标有这么几项：

到2035年，基本建成便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网，实现国际国内互联互通、全国主要城市立体畅达、县级节点有效覆盖。

用交通运输部部长李小鹏3月1日在国新办发布会上的话说，就是“要连接全国所有县级及以上的行政区、边境口岸、重要设施和主要景区等”“除部分边远地区以外，基本实现全国县级行政中心15分钟上国道、30分钟上高速公路、60分钟上铁路”。

一些硬指标还包括：建成“全国123出行交通圈”（都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖）和“全球123快货物流圈”（国内1天送达、周边国家2天送达、全球主要城市3天送达）。

以及到2035年，国家综合立体交通网实体线网总规模合计70万公里左右（不含国际陆路通道境外段、空中及海上航路、邮路里程）。其中铁路20万公里左右，公路46万公里左右，高等级航道2.5万公里左右。沿海主要港口27个，内河主要港口36个，民用运输机场400个左右，邮政快递枢纽80个左右。

此外，还包括建设6条主轴、7条走廊和8条通道的国家综合立体交通网主骨架。建设20个左右国际性综合交通枢纽城市以及80个左右全国性综合交通枢纽城市等。

国家综合立体交通网主骨架布局示意图。资料来源：交通运输部

国家综合立体交通网各项建设目标。资料来源：交通运输部

确定这些目标，出于哪些方面的考虑？

据起草小组介绍，近年来，旅客出行需求稳步增长，高品质、多样化、个性化的需求不断增强。有机构预计，2021年至2035年旅客出行量（含小汽车出行量）年均增速为3.2%左右。高铁、民航、小汽车出行占比不断提升，国际旅客出行以及城市群旅客出行需求更加旺盛。东部地区仍将是我国出行需求最为集中的区域，中西部地区出行需求增速加快。

在货物运输需求方面，高价值、小批量、时效强的需求正快速攀升。预计2021至2035年，我国全社会货运量年均增速为2%左右，邮政快递业务量年均增速为6.3%左右。外贸货物运输保持长期增长态势，大宗散货运量未来一段时期保持高位运行状态。东部地区货运需求仍保持较大规模，中西部地区增速将快于东部地区。

但目前我国综合交通网络建设的现状并不能满足需求。《规划纲要》起草小组铁路组介绍，我国铁路网布局不平衡不充分，西部路网覆盖仍显不足，部分通道能力紧张，城际、市域铁路发展滞后；据公路组介绍，近年来主通道交通量持续快速增长，部分国家高速公路路段车流量已经饱和，拥堵现象频繁，通行能力和运行效率亟待提高。

打造开放、安全、稳定的全球物流供应链体系是我国积极参与全球供应链重构与升级的重要任务。《规划纲要》读本编写组介绍，目前，我国货运结构性运力矛盾仍然存在，航空货运仍面临一定程度的运力短缺问题。进口原油、国际航空货物等多由外国企业承运，存在断链、断供风险。我国物流企业海外服务能力不强，提供“门到门”一体化解决方案方面仍存在短板，综合竞争力偏弱。

“综合”和“立体”

第一财经记者注意到，这份中长期《规划纲要》，特别强调了“综合”和“立体”两个关键词。

据起草组介绍，“综合”和“立体”，既立足于未来我国经济社会发展和国土空间开发保护格局，也立足于抓住各种运输方式进入连网贯通的关键时期，推进铁路、公路、水运、民航、邮政快递统筹融合发展，以发挥各种运输方式的技术互补性和经济互补性。

以综合交通枢纽城市为例，目前，我国综合交通枢纽城市的建设水平不高。在国新办3月1日举行的新闻发布会上，交通运输部副部长王志清介绍，目前，我国城市综合交通枢纽多平面化布局，空间利用效率不高，集散网络不配套；客运枢纽的换乘便捷程度和货运枢纽的衔接转换效率有待进一步提高；枢纽功能单一，与城市融合发展的结合度还不够好，带动作用尚没有充分发挥。

“形成这些问题的主要原因，实际上就是各种交通方式相互独立发展、协同不够所造成的。”王志清说，未来的综合交通枢纽建设重点将在一体化上下功夫，《规划纲要》提出了“三统一、一协同”的建设原则，也就是“统一规划、统一设计、统一建设、协同管理”。

现代综合交通运输体系中，轨道交通占有重要地位。摄影/立早

王志清给记者介绍了几个成功案例：

北京大兴国际机场航站楼地上地下五层布局，涵盖了机场、高铁、地铁、城铁以及出租车和机场巴士等，可以使换乘更加便捷；郑州国际航空货运枢纽统筹转运、口岸、保税、邮政快递等功能，提升了多式联运的运输效率与物流综合服务水平；重庆沙坪坝站是国内首个高铁站与城市综合体统一开发建设的案例，推动了站城一体、产城融合。

另一个值得说明的是，《规划纲要》确定的目标，并非“重起炉灶”。在交通运输部2月26日举办的2021年第一期热点讲坛上，综合规划司有关官员在回答第一财经提问时表示，比如，《规划纲要》提出的29万公里主骨架通道，有一部分已经建成，有一部分是下一步的主攻方向，“需要补短板、强弱项、重衔接”。

这位官员透露，近期，交通运输部将对《规划纲要》提出的“6轴、7廊、8通道”的建设进展情况和能力适应性情况进行系统评估，并研究制定国家综合立体交通网主骨架的建设指导意见和实施方案，“这也是我们下一步的一项重点工作”。

“《规划纲要》不涉及具体项目的层级。但经过能力适应性评估后，如果能力不足的，相应的建设项目将被纳入规划，并组织建设实施。”这位官员说。

资金保障与碳减排

除了上述29万公里左右的国家综合立体交通网主骨架，《规划纲要》也对70万公里左右（不含国际陆路通道境外段、空中及海上航路、邮路里程）的国家综合立体交通网实体线网进行了布局。

干这么多事，到底要花多少钱？对此，上述官员回应说，其实，无论是29万公里的主骨架，还是70万公里的综合立体交通网，都是以统筹融合为导向的。一方面注重增量供给质量的提升，另一方面注重存量资源的优化利用。“不是只对新建基础设施进行布局规划，还包括已经建成的既有基础设施的统筹优化”“建设资金将在规划实施和项目推进过程中，得到落实”。

对此，《规划纲要》也明确，要“加强资金保障”，建立完善与交通运输发展阶段特征相适应的资金保障制度，落实中央与地方在交通运输领域的财政事权和支出责任，确保各交通专项资金支持交通发展。

同时创新投融资政策，健全与项目资金需求和期限相匹配的长期资金筹措渠道。构建形成效益增长与风险防控可持续发展的投资机制。进一步调整完善支持邮政、水运等发展的资金政策。支持各类金融机构依法合规为市场化运作的交通发展提供融资，引导社会资本积极参与交通基础设施建设。

《规划纲要》提出交通领域二氧化碳排放尽早达峰。摄影/立早

围绕碳达峰、碳中和目标，《规划纲要》提出了“绿色化建设比例”的要求。就未来有可能出台哪些政策措施来确保“绿色化建设比例”落地的问题，上述官员对第一财经表示，《规划纲要》把“绿色安全”作为重要内容，明确要求加快推进绿色低碳发展，交通领域二氧化碳排放尽早达峰，降低污染物及温室气体排放强度，注重生态环境保护修复。

“按照《规划纲要》的要求，绿色化建设比例要达到95%以上。”这位官员说，到2035年，全国将基本实现交通基础设施建设全过程、全周期绿色化，交通污染防治达到世界先进水平。

“下一步，将以绿色、集约为导向，充分考虑资源环境承载力和国土空间开发的适应性，优化交通基础设施的布局，推动交通网络与生态环境协调发展。”这位官员透露，未来出台的相关政策措施，将注重优化调整运输结构，推进多式联运型物流园区、铁路专用线建设，形成以铁路、水运为主的大宗货物和集装箱中长距离运输格局。同时促进交通能源动力系统清洁化、低碳化、高效化发展。